控产往事 ——复盘2021年和2022年钢铁行业政策控产的破局效果

【核心观点】

在中国现代工业史中，2021年至2022年连续两年实施的钢铁行业控产行动，可谓一场深刻影响行业格局的“产业战役”。

2020年，中国粗钢产量达到10.65亿吨，创历史新高，标志着钢铁产业长期扩张周期的顶点。紧接着，2021年国内钢铁需求出现拐点。宏观层面上，城市化红利逐步减退，房地产动能显著放缓，中国经济进入以高质量发展为导向的结构性转型期。同年，“碳达峰、碳中和”战略全面确立，为钢铁去产能和绿色转型按下“加速键”。多重因素交汇，为2021至2022年控产政策的推行提供了市场锚定和政策评估的重要窗口。

这轮控产行动，是中国钢铁发展史上对产业发展具有重大意义的产业政策实践，直指长期积压的结构性顽疾——产能过剩、价格失序与环境压力。在特定历史节点上，政策迅速发力，推动行业运行机制的短期重塑。

长期以来，钢铁产业陷于“囚徒困境”：企业基于个体理性纷纷扩产，结果却是全行业价格下滑和利润压缩。2021年，在钢材需求仍旺的背景下，政府以“双碳”目标为锚，出台一系列高强度减产措施，通过环保督察与能耗双控等手段步步推进，强力打破行业惯性。

这一年形成了“高需求下的减产情境”。政策执行强度大、节奏快，粗钢产量实现历史性同比下降，钢价维持高位，企业盈利显著改善；电炉钢占比阶段性上升，短流程低碳优势初现，绿色转型初具雏形。

2022年，随着房地产深度调整，钢铁需求急剧下滑，行业迅速切换至“低需求下平控情境”。政策随之调整，强调精准调节、因地施策、动态管理，平衡稳增长与碳排控管的双重目标。尽管企业盈利显著回落，但粗钢产量继续收缩，电炉钢占比基本维持稳定，显示出政策在复杂周期下的稳定性与方向感。

回顾这两年，控产政策有效打破供需错位，引导行业结构性优化，体现出行政干预在特定阶段矫正市场失灵的必要性与可行性。实践证明，在结构转型关键期，行政调控仍是不可或缺的政策工具。

面向未来，钢铁行业需借鉴控产经验，深化改革，持续推动绿色、低碳转型。尽管这场“控产战役”暂时收官，其经验与启示将深刻影响中国钢铁的下一轮战略升级。

【正文】

2021年以来，中国钢铁行业先后经历了“强需求下的减产”与“弱需求下的平控”两种控产情境。在碳达峰目标和抑制供需失衡的政策导向下，政府连续两年对粗钢产量实施了总量控制。

2021年首次提出粗钢产量需同比下降，在国内钢需旺盛背景下采取行政性控产措施，促使当年粗钢产量出现显著下降。

2022年延续这一政策锚定，以“产量不高于上年”为原则实行产量平控，在国内钢需转弱情形下保持了供应收缩力度。本文将两年情境统合分析，从实施逻辑、背景差异到行业影响和结构性效应，探讨控产政策的作用机制及其对钢铁产业的深层影响。

一、控产逻辑解构：从政策出发点到执行方式的演进

1. 政策初衷与逻辑：破解万亿产业的“囚徒困境”

2020年，中国粗钢产量达10.65亿吨，创下历史新高，标志着钢铁行业长期高速扩张周期的终结。紧随其后的2021年，钢铁需求出现结构性拐点，粗钢表观消费量停滞不前，反映出中国经济增长模式正由投资驱动向高质量发展转型。

这一趋势背后，是城市化进程放缓与传统需求动能的逐步枯竭：自2015年以来，全国城镇化率年增速由1.6个百分点持续下滑，至2022年已降至0.5个百分点以下。与此同时，房地产与基建等传统钢材消费领域接近饱和，边际拉动效应显著减弱。在此宏观转型背景下，国家明确提出“碳达峰、碳中和”战略目标，标志着资源密集型产业必须迈入降碳与绿色发展的新时代。

控产政策的核心逻辑，正是以行政手段打破钢铁行业深陷已久的“囚徒困境”。长期以来，行业产能巨大，为国民经济增长提供了基础支撑，但在市场机制缺失下，单个企业在理性预期下不断扩产，最终导致行业整体陷入非理性困境：产能过剩、价格倒挂、利润微薄，生态代价高昂。市场调节能力不足，产业自我修复机制薄弱，迫切需要外部力量介入，以推动行业脱困与重构。

2. 宏观契机：地产周期主导下的需求断点

2021年与2022年控产政策所处的需求环境可谓天壤之别。钢铁需求的结构性峰值出现在2020年前后，其走势与房地产和基建投资周期高度耦合。

长期以来，房地产是中国钢铁消费的第一大终端，占据粗钢表观消费量的40%以上。2020年，在疫情冲击后，财政与货币政策同步发力，地产投资强势反弹，带动钢材需求大幅上扬，构成一轮短暂而强劲的“补库存式”需求高点。进入2021年上半年，前期惯性仍在延续，房屋新开工与在建项目量维持高位，支撑起“高需求”情境，为控产政策的推进提供了现实基础与盈利空间。

但拐点迅速到来。自2021年7月起，中央明确“房住不炒”的宏观定位，“三道红线”监管全面实施，房企融资环境急剧收紧，叠加“能耗双控”政策强化能耗约束，地产投资由盛转衰。新开工项目明显萎缩，带动钢材消费快速滑落，钢铁需求自此步入结构性下行通道。

这一轮转折，标志着传统地产驱动模式的终结，也重构了钢铁行业的宏观需求逻辑。2022年在低基数与地产深度调整的双重背景下，市场正式切换至“弱需求”情境，政策目标也相应从高压控产转向动态平控，尝试在稳增长与控排放之间寻找更具韧性的平衡路径。

2022年，房地产市场全面步入深度调整期，钢铁需求随之进入系统性回落通道。全年房屋新开工面积同比下降39.4%，房地产开发投资下滑10%，创下近年来最大降幅，远超历次调整周期。

尽管政府加大基础设施投资力度，试图以基建对冲地产下行，但其对钢材需求的拉动具有滞后性与局限性，难以完全填补房地产断崖式下滑所留下的巨大空缺。作为粗钢消费的最大单一终端，房地产需求的急剧萎缩直接撼动了行业长期依赖的“基本盘”，钢铁行业失去了传统的稳固支撑，粗钢表观消费自此进入下降通道。

3. 执行机制转型：从行政控产到市场化平控

2021年的控产政策具有显著的突发性与强制性，体现为“以非常规手段应对非常规需求”。年初，工信部即明确提出粗钢产量“全年同比下降”的硬性目标，各地迅速响应。3月，河北唐山率先启动常态化控产；7月后，环保督察和能耗“双控”压力全面升级，全国多地钢厂被强制要求压减产量。

在需求依旧旺盛的背景下，此轮政策干预以极强的行政力度“踩下刹车”，粗钢日产水平自7月起持续下行，同比降幅一度超过20%。这一阶段，控产依赖的是垂直管理、自上而下的行政命令，目标明确、执行果断，是典型的危机式调控。

相较之下，2022年的控产逻辑则显著转向“制度化约束下的市场化平控”。尽管政策层面继续延续“粗钢产量不增长”的总基调，但由于终端需求低迷，钢厂产量更多受市场自发调节所限，行政干预的边际作用减弱。政府主要通过严格产能置换机制、强化环保绩效分级、推进差异化能耗管理等方式，引导行业在低需求环境下实现有序运行。

可以说，2021年是在“强需求、高利润”格局下以强制手段实现快速刹车；而2022年，则是在“弱需求、弱预期”格局下通过规则约束与底线监管实现“稳车速”。这一执行机制的转型，不仅反映出政策适应性的提升，也为未来建立长效调控机制提供了实践基础。

二、控产政策的阶段性成效评估

1. 产量轨迹调整：路径依赖的首次突破

控产政策在供给侧形成了直接约束，推动中国粗钢产量实现多年未见的下行拐点，标志着行业“越限越产”的路径依赖首次被打破。2021年，全国粗钢产量降至10.35亿吨，同比减少约2.8%，为近年来首度录得年度下降。2022年，产量进一步回落至10.18亿吨，同比再降1.7%，实现连续两年收缩。

尽管降幅相对温和，但在需求趋弱背景下，政策通过“主动控产”避免了产能释放所带来的供应失控，使全国粗钢产量有效锚定在10亿吨出头的合理区间。这不仅缓解了阶段性过剩压力，也为后续行业去产能、稳结构奠定了基础。

2. 市场反馈机制：钢价与利润的联动效应

控产政策在需求与供给两端的联动效应下，显著改善了钢材价格水平与行业利润表现。2021年，在“强需求+严控产”的共振驱动下，国内钢价快速上行，Mysteel普钢绝对价格指数全年均值上涨36.2%。尽管四季度有所回调，但价格仍处于历史高位。钢铁企业盈利能力同步修复，黑色金属冶炼及压延加工业全年利润总额达4240亿元，同比增长72.1%，创历史新高。

值得注意的是，2021年利润的大幅改善并非依赖出口拉动。尽管当年钢材出口同比增长24.6%，达6690万吨（为2016年以来首次回升），但其在整体消费结构中的占比较低。真正支撑企业利润提升的，是国内需求高位背景下的供给压缩，使价格形成内生上涨动力，带动行业盈利水平显著上升。

进入2022年，钢材价格重回弱势区间，全年均价有所下移，企业利润率随之回落。黑色金属冶炼及压延行业利润总额较上一年大幅缩水，重点钢企销售利润率下探至2%左右的低位区间。然而，由于产量控制政策持续施压，市场整体供需未发生严重失衡，钢价底部获得一定支撑。相比在无干预情形下可能出现的全面亏损，控产政策在下行周期中仍起到了“缓冲垫”作用，有效遏制了行业利润的进一步滑落，维护了基本经营安全边界。

相较之下，2022年国内钢材价格整体疲软，全年均价有所回落，钢企利润率也从2021年的高位明显下滑。但在控产政策的持续作用下，市场供给未出现明显失控，钢材价格底部获得支撑，行业未陷入全面过剩。

全年钢铁行业仍维持有限但正向的盈利水平。数据显示，2022年黑色金属冶炼及压延行业利润总额较上一年大幅缩水，重点钢企销售利润率回落至约2%的低位。尽管盈利能力显著下降，但与在无干预情境下可能发生的“价格崩盘+全行业亏损”相比，控产政策在下行周期中有效减缓了利润下滑的速度，起到了稳定市场预期、托底行业运营的关键作用。

3. 工艺结构转向：电炉钢占比与转型张力

控产政策不仅调控了总量，也在深层次上推动了工艺结构的优化调整，最显著的表现之一是电炉钢占比的阶段性提升。

2021年，在环保趋严与废钢利用政策持续推进的背景下，电炉炼钢在全国粗钢产量中的比重升至约10.7%，较2020年明显抬升。这一变化标志着中国钢铁工业在低碳转型路径上迈出关键一步，炼钢工艺结构正在由高碳高能耗的高炉主导型，逐步向清洁高效的短流程电炉型过渡。

控产政策在这一转向中发挥了重要的“加速器”作用：一方面，高炉控产背景下，为维持产出，企业加大废钢投放，提升了转炉废钢比与电炉产能利用率；另一方面，政府加快了产能置换审批流程，推动一批新建电炉项目落地。这些结构性力量共同驱动了电炉钢占比的上升。

2022年，尽管整体市场需求疲软、电价高企、电炉企业运行成本上升，电炉钢占比仍基本维持在10%左右的水平，微幅回落。这一稳定本身即具重要信号意义：在行业进入“弱周期”后，钢企并未集体回归粗放路径，短流程冶炼的结构优势与政策导向继续发挥引导作用。

在需求收缩期守住电炉钢比重，意味着行业正逐步摆脱传统的高能耗扩张模式，绿色、柔性、高效的发展路径依赖正在稳步形成，钢铁工业的结构转型张力依然存在且在积蓄力量。

4. 结构性矛盾缓解：

除了对炼钢工艺结构的优化，控产政策还在更广层面上缓解了钢铁行业长期积累的多重结构性矛盾。

其一，供需错配压力得到阶段性缓解。

连续两年总量控制，使市场供给压力显著下降，行业产能利用率维持在相对合理区间，未重演以往“需求下行—价格战加剧—全行业亏损”的恶性循环。企业在“以时间换空间”的政策窗口中，得以修复资产负债表、推动兼并重组，提升经营韧性。特别是2021年，利润充沛为企业开展设备更新、技术改造与超低排放工程提供了充足资本，落后产能加速退出，行业结构得以优化。

其二，区域产能布局结构趋于合理。

控产政策对河北、山东等高产能集中地区形成刚性约束，推动产能向资源优势区、沿海地区有序转移。在控产压力与能耗约束双重作用下，部分华北钢企主动向南方沿海布局，启动“减量置换”新项目。这种区域再平衡有助于优化全国钢铁工业分布格局，降低运输成本与生态负担，为行业转型注入地理支撑力。

其三，发展路径依赖初步松动。

过去，中国钢铁行业高度依赖“高产能—高排放—高增长”路径，与碳排放呈现强绑定特征。2021年以行政控产打破“增产即发展”的惯性逻辑，在“双碳”战略引领下，政策倒逼企业向“减量提效、绿色转型”迈进。2022年，这一趋势在“弱需求+平控”情境中得到延续与制度化巩固，行业逐步形成抑制高排、鼓励高效的结构性张力，发展路径开始显现深层重构。

三、展望：从控产走向结构之变

综观2021–2022年，中国钢铁控产政策在不同宏观情境下展现出强烈的纠偏能力和结构引导效应。在2021年“强需求+硬控产”阶段，政策通过供给收缩实现价格上涨与利润修复；2022年则在“弱需求+柔性平控”框架下，托住行业底部，稳定市场预期，减缓下行压力。

这场贯穿两年的政策实践表明，行政控产作为非常规手段，在特定周期内具备纠正市场失灵、打破囚徒困境的现实效能。然而，它同时也揭示了行业内部深层次结构性矛盾的顽固存在，提示我们必须从“临时控产”走向“长期治本”。

展望未来，随着钢铁需求步入下行通道，产量控制将从应急工具转变为调控常态。在“双碳”目标锚定下，政策应着眼于机制建设与结构优化：推动工艺升级、淘汰无效产能、引导区域重构，以市场化、制度化手段巩固总量调控成果，逐步摆脱对“高增长—高消耗”路径的依赖。

唯有如此，中国钢铁行业方能真正实现从“总量调控”向“质量变革”的跨越，迈向绿色、安全、韧性更强的高质量发展新阶段。